未来20年老年人口年均增量千万，郑秉文：建议中国设立外汇型主权养老基金

文/古双月

12月28日，在“中国社会科学院社会保障论坛暨《中国养老发展报告2018》”上，财政部社会保障司司长符金陵表示，若是不采取相关措施，我国养老保险制度将面临着比较严峻的可持续风险。

符金陵称，中国是人口老龄化速度较快，老年人口规模最大的国家。2017年年底，60岁以上人口就达到了2.41亿，占总人口的比重17.3%。根据预测，未来20年中国将进入老龄化急速发展阶段，老年人口年均的增量在1000万以上。

人口老龄化是全球面临的人口问题，为了应对人口老龄化高峰时期养老金的支出需求，不少国家在养老保险缴费体系之外，建立了养老保险储备基金，即主权养老基金。20世纪以来，发达国家的主权养老基金在资本市场上取得了较好的投资回报，在一定程度上保证了基本养老金制度的可持续发展。

中国难以形成缴费型主权养老基金

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，当前主权养老基金主要分成两类，一类是非缴费型的，一类是缴费型的。

据了解，美国、日本、韩国、瑞典等国家，主要通过专项缴费建立了“缴费型”主权养老基金，为老龄化高峰时期养老金支出做出准备。而俄罗斯、澳大利亚等国主要是通过一般预算和其他渠道注资的方式建立“非缴费型”主权养老基金，为养老保险制度进行资金储备。

2000年中国建立了全国社会保障基金（“非缴费型”主权养老基金），专门用于人口老龄化高峰时期的养老金等其他社会保障的支出。全国社会保障基金的资金来源于财政拨款、国有资本划转和基金投资收益三种。

“中国难以形成缴费型主权养老基金。” 郑秉文称，一方面，中国的基本养老保险制度统筹层次太低，全国统筹和省级统筹还未实现；另一方面，城镇职工、城乡居民和机关事业单位的基本养老金制度分割运行，所以中国很难像美国、日本、韩国那样进入投资系统。

“这是中国基本养老保险基金难以形成缴费型主权养老基金的根本原因。”郑秉文说。

建议建立外汇型主权养老基金 短期内迅速提高养老基金储备

中国多层次养老保障体系仍处于初级阶段，养老金三支柱在结构上处于失衡状态。《中国养老金发展报告2018》显示，中国的养老基金规模很小，储备十分有限。截至2017年底，第一支柱养老金规模为5万亿，第二支柱企业年金基金仅为1.2万亿，第三支柱养老金刚刚起步，几乎为零，可以忽略不计。

郑秉文也表示，中国所有的养老基金共计8万亿，占当年GDP的比重为10%。而美国2017年三支柱养老金总额是当年GDP的160%，加拿大2015年全国养老金资产是当年GDP的176%。

据了解，发达国家通常用第三支柱私人养老金来衡量养老资产储备。在OECD国家中，2017年有26个国家的第三支柱养老金超过GDP的10%。因为第一支柱养老金基本是现收现付制，追求的目标是收支平衡，余额很少，基本不存在基金投资的问题。

郑秉文表示，中国可以通过一部分外汇建立一只“外汇型”养老基金，从而在短期内弥补养老保障体系的短板，迅速提高养老基金储备总额。

在他看来，中国的外汇储备在全球位列第一，具备建立外汇型主权养老基金的条件。且现在是利用外汇建立主权养老基金的窗口期。

郑秉文称，4年前中国的外汇储备开始减少，当前正处关键期，建立外汇型养老基金的窗口可能会越来越小。“我们应该抓住这个机遇。”

郑秉文还表示，建立“外汇型”主权养老基金是对这代人还汇于民，还有利于外汇投资的多元化，有效解决“中国投资威胁论”。

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